Поправки, внесенные Г.Думой III созыва в законопроект о волостном управлении — Официальный сайт Яны Седовой
Поправки, внесенные Г.Думой III созыва в законопроект о волостном управлении

Поправки, внесенные Г.Думой III созыва в законопроект о волостном управлении

Законопроект о волостном управлении, рассматривавшийся Государственной думой в 1911 г., не вызвал значительного интереса ни у современников, ни у исследователей, как правило, рассматривающих этот закон лишь в общем контексте системы столыпинских реформ в целом или реформы местного самоуправления. Между тем, основные идеи законопроекта и поправки, внесенные в него Государственной думой, представляют большой интерес для характеристики не только реформы самоуправления, но и взаимоотношений Думы с правительством Столыпина.

Первенство административных обязанностей над хозяйственными считалось одной из главных проблем волости в той форме, в которой она существовала на момент рассмотрения настоящего законопроекта. Объяснительная записка министра внутренних дел к этому законопроекту отмечала, что волость по существу стала «тем местным административным центром, в который собрались и завязались в один очень сложный, но тем не менее затянутый самой жизнью узел нити общего управления местностью. <…> Весь административный механизм государства теснейшим образом связан ныне с наличностью этой мелкой единицы управления и приноровлен к ней».[1]

Оставаясь сословным учреждением, волость обслуживала нужды не одних крестьян, а всех сословий: к ее ведению относились дела, происходящие в ее пределах волости.

С другой стороны, с развитием своей деятельности земство чувствовало нужду в представительстве на местах и пыталось найти себе помощника в лице волости. Однако волость, не подчиненная земству, не была склонна ему помогать.

В начале 900-х гг. среди земцев стала популярна мысль о создании так называемой мелкой земской единицы – последнего звена в земской вертикали, вслед за губернским и уездным земствами. Указом 12 декабря 1904 г. было обещано создать такие учреждения.

Таким образом, перед правительством одновременно встали две задачи: реформа волости и создание мелкой земской единицы. Если преобразовать одно учреждение в другое, то возникает ряд сложностей. Мелкая земская единица должна выполнять только хозяйственные задачи и быть всесословной. Если бы она пришла на смену волости, то административные задачи остались бы, по выражению объяснительной записки, «беспризорными», [2] для них пришлось бы создать особую структуру.

Правительство предпочитало чисто земской единице нечто смешанное. В обеих редакциях настоящего правительственного проекта волость сохраняла свой смешанный характер, однако становилась всесословной, что сближало ее с земством. Кроме того, проект уточнял территориальный состав волости, обязанности должностного персонала и требования к нему.[3]

Был сокращен список обязанностей, возлагающихся на волостное правление и волостного старшину. В частности, исключен обязанностей по делам полицейским.[4]

Первая редакция этого закона была внесена в Государственную думу II созыва 20 февраля 1907 г. Вскоре земский съезд, собравшийся в Москве, выступил против соединения административно-полицейской и хозяйственной ролей мелкой земской единицы. По мнению съезда, волость должна быть преобразована в чисто земское учреждение.[5]

С другой стороны, съезд объединенного дворянства выступил против правительственного законопроекта с консервативных позиций и потребовал его переработки. Проект был передан в Совет по делам местного хозяйства, где рассмотрен весной 1908 г. и 30 октября 1908 г. вновь направлен в Государственную думу III созыва в существенно поправевшем виде.

Рассмотрим поправки, внесенные Государственной думой в статьи, касающиеся выборов в волостные земские собрания.

Как в правительственной редакции, так и в комиссионной для участия в выборах гласных требуется имущественный ценз (ст. 10). В первоначальном правительственном проекте требовалось владеть цензом в течение не менее 1 года, но Совет по делам местного хозяйства увеличил этот срок до 3 лет.[6] Комиссия вернулась к 1 году, с чем Дума и согласилась. Были отклонены поправки прогрессистов о возможности замены имущественного ценза образовательным[7] и кадетов, трудовиков и социал-демократов о всеобщем избирательном праве.[8]

Примечание к ст. 10, лишавшее евреев избирательных прав, прошло в обоих постатейных чтениях.

Как в правительственной редакции, так и в комиссионной не было прямых выборов. Для избрания волостных гласных создавались курии – две у правительства (общины и частные владельцы), четыре у комиссии (ст. 12). Левые выступили против куриальной системы. Кадеты и трудовики внесли по поправке о прямых выборах.

Защитники куриальной системы указывали, что она обеспечит представительство в волостном собрании от каждой группы избирателей.

Как в старом, так и в новом правительственном законопроекте курий было две. В Совете по делам местного хозяйства звучали предложения об увеличении числа курий до 3-х или 4-х, но в конце концов Совет остановился на цифре 2.[9] Комиссия разработала следующую куриальную схему:

  • 1-я курия: [1/5 земского ценза; ?) – крупные землевладельцы;
  • 2-я курия: (1/5; 1/15] – крестьяне, выделившиеся из общины и ведущие хуторское или отрубное хозяйство;
  • 3-я курия: (0; 1/15) – лица, не ведущие самостоятельного хозяйства на земле, владельцы усадеб;
  • 4-я курия: уполномоченные от общин.

Правительство согласилось с этой схемой, прося только повысить ценз для первых двух курий: в 1-ю курию – ? ценза, во 2-ю курию – 1/10 ценза.

Комиссия исключила из ст. 12 указание на минимум ценза, необходимый для участия в волостных выборах. Правительственная редакция относила ко 2-й курии частных владельцев недвижимых имуществ, которые соответствуют не менее чем 1/40 полного земского ценза. В комиссионной же редакции 3-я курия охватывала владельцев менее 1/15 земского ценза, причем нижней границы не устанавливалось. Таким образом, владение любым недвижимым имуществом давало право на участие в выборах.

Правый Ф.Ф. Тимошкин внес поправку о понижении всех куриальных цензов, чтобы повысить представительство крестьян в первых двух куриях.[10] Напротив, националисты предложили повысить ценз для 1-й курии с 1/5 до 1/3. Это привело бы к еще большему сокращению числа избирателей по 1-й курии. Бар. Черкасов и прогрессисты внесли поправки, клонящиеся к уменьшению числа курий, – соответственно вернуться к правительственным 2-м куриям и объединить 2-е и 3-е избирательные собрания.[11] При 2-м чтении эти поправки были отклонены вместе с поправками о прямых выборах. Далее прошли поправки Тимошкина о понижении куриальных цензов, причем вторая – единогласно. При 3-м чтении вновь прошла редакция Тимошкина. Соответственно, противоположная поправка националистов отпала. Была также отклонена поправка октябриста А.З. Танцова об установлении минимума ценза.

Важнейшая группа статей законопроекта касается должностных лиц волостного управления. В уездных и губернских земствах исполнительным органом является управа, состоящая из выборных председателя и членов. По правительственному законопроекту в будущей волости эту роль играет волостной старшина. В то же время ст. 61 правительственной редакции предоставляла уездному совету создавать коллегиальную волостную управу из волостного старшины и его помощников и определять компетенцию этого органа (кроме полицейских функций).

То, что в правительственной редакции было исключением, комиссия сделала правилом, заменив волостного старшину коллегиальной управой, состоящей из председателя и двух членов (ст. 69). В пользу коллегии говорит ее большая способность сопротивляться давлению администрации и меньшая вероятность произвола. В то же время ряд ораторов указывали, что комиссия слишком неуклонно проводит принцип коллегиальности, создавая управу даже там, где она не требуется или где создать ее сложно.[12]

Правительство настаивало на своей первоначальной редакции.[13] Соответственную поправку, с незначительными изменениями, внесли фракция националистов и член этой же фракции Г.А. Андрийчук, но она была отклонена.[14]

У октябристов был свой рецепт исправления комиссионной редакции. Д.А. Леонов внес поправку о том, чтобы в небольших волостях (менее 10 000 жителей) по постановлению волостного земского собрания вместо управы могло избираться одно лицо.[15] Если у правительства была факультативна коллегия, то в этой редакции факультативен волостной старшина.

Однако оппозиция возражала против этой поправки. Прогрессисты заявили, что с ее принятием для них «является большим вопрос, возможно ли поддерживать дальше этот законопроект».[16]

При 2-м чтении примечание Леонова было принято незначительным большинством 108 против 100,[17] но при 3-м чтении отклонено большинством 135 голосов против 96.

Основную часть обязанностей волостного старшины комиссия передала волостной управе. Однако чисто полицейские функции были ограничены (ст.ст. 84–85).

Самый характерный п. 4 правительственной редакции, возлагающий на волостного старшину обязанности по охране порядка и безопасности в отсутствие полиции, был перемещен в ст. 85 – в список функций председателя волостной земской управы – где уточнен и дополнен тремя новыми пунктами. Комиссия рассчитывала, что наличие фиксированного перечня административно-полицейских обязанностей волостных должностных лиц не позволит администрации распоряжаться ими. Несколько других функций чисто полицейского свойства были вовсе исключены.

В результате роль председателя управы выглядела в законопроекте противоречивой. С одной стороны, осталось немало полицейских функций, в то же время правительство предложило дополнить перечень несколькими пунктами,[18] с чем Дума не согласилась, приняв ст. 85 вместе со ст. 84 в редакции комиссии.[19]

Итак, волостное земское собрание (ст. 52) – это чисто хозяйственный орган, волостная земская управа (ст. 84) имеет смешанный, полуземский, полуадминистративный характер, а ее председатель (ст. 85) напоминает полицейского деятеля.

Особенно сильные нападки оппозиции вызвала роль, отведенная в законопроекте земскому начальнику. Смысл возражений слева сводился к тому, что такая «отрыжка крепостничества»[20] чрезмерно ограничит свободу будущей волости.

Добавленная комиссией ст. 8 носит декларативный характер и возлагает надзор за действиями волостных земских учреждений на земского начальника и на особое присутствие уездного съезда, о котором речь впереди. Поправка кадета А.И. Шингарева о замене земского начальника уездным членом окружного суда при 2-м чтении была отклонена большинством 119 против 104. При проверке в правую дверь вышли 124 члена Думы (правые, националисты, большинство октябристов и прогрессист В.С. Соколов 2-й), а в левую – 110 (оппозиция и несколько октябристов – И.В. Годнев, И.С. Клюжев и др.).[21] Затем часть ст. 8, касавшаяся земских начальников, была принята большинством 118 голосов против 112.[22] При 3-м чтении комиссия приняла поправку прогрессистов об исключении указания на земского начальника, пояснив устами докладчика, что все равно это лицо никакой значимой роли не играет.[23] Соответственно, поправка была принята Думой.

Ст.ст. 29–31 указывали на надзор земского начальника за производством выборов волостных гласных. При 3-м чтении комиссия и тут пошла на уступки оппозиции и приняла поправку трудовика А.Б. Кропотова к ст. 29 о том, чтобы вместо земского начальника надзор выполнялся особым присутствием уездного съезда. Затем поправку приняла Дума большинством 99 голосов против 92.

Аналогичная замена произведена в ст.ст. 30 (поправка Кропотова) и 31 (поправка комиссии).

Что касается утверждения должностных лиц волостного управления (ст. 70), то в правительственной редакции (ст. 51) земский начальник утверждает в должности волостного старшину и его помощников либо представляет вопрос об их утверждении на усмотрение губернатора. В те годы случаи неутверждения должностных лиц были нередки, поэтому комиссия, боясь произвола со стороны администрации, исключила эту статью.[24] Оставалась лишь ст. 91, предоставляющая особому присутствию уездного съезда удалять от должности председателя и членов управы в порядке дисциплинарного производства.

Справа находили отказ от утверждения должностных лиц волости опасным. Министерство настаивало на утверждении должностных лиц волости, предлагая возложить эту обязанность на особое присутствие уездного съезда, состоящее как из правительственных агентов, так и из представителей общественности. Соответствующая поправка при 2-м чтении была внесена националистом И.А. Фомкиным,[25] а при 3-м – министром. В первом случае она была отклонена, во втором, несмотря на отклонение комиссией, принята сначала большинством 111 против 108, а при проверке выходом в двери – 120 против 111.[26]

Правительство безусловно отдавало волость под надзор и ревизию земского начальника статьей 71 своей редакции. Комиссия в целом сохранила эту редакцию (ст. 163), однако допустила в отдельных случаях и назначение особых ревизоров от особого уездного присутствия (ст. 168).

При 2-м чтении оппозиция предложила сделать это исключение правилом. Трудовики хотели предоставить обязанности ревизоров членам уездной земской управы, кадеты – уполномоченным особого присутствия. При голосовании ст. 163 была отклонена большинством 101 против 67, как и предлагали кадеты. Затем октябрист М.А. Искрицкий внес компромиссную редакцию, согласно которой создавался особый институт ревизоров взамен тех случайных лиц, которых предлагал Шингарев. Кадеты согласились с этой редакцией и сняли свое предложение. Поправка Искрицкого была принята (ст. 163-1 взамен ст.ст. 163 и 168).

Ревизор сменил земского начальника и в ряде других статей.

Отметим некоторые другие связанные с надзором за волостью обязанности, возлагавшиеся правительственным проектом на земского начальника:

  • прием жалоб на постановления волостного собрания (ст. 74 правительственной редакции);
  • приостановление действия постановления волостного собрания и представление в особое присутствие уездного съезда об отмене этого постановления (ст. 75 правительственной редакции);
  • прием жалоб на волостных должностных лиц (ст. 77 правительственной редакции).

Первую из этих обязанностей комиссия сняла с земского начальника (ст. 169), прочие оставила (соответственно ст.ст. 161, 170), чем оппозиция была недовольна и добилась принятия своих поправок. При 2-м чтении исключили земского начальника из ст. 170, при 3-м чтении – из ст.ст. 161 и 169.

В комиссионном проекте основной надзор за действиями волостных земских учреждений возлагался на особое присутствие уездного съезда (ст. 153), которое, в свою очередь, подлежало контролю такого же губернского присутствия особого состава (ст.ст. 9, 156). Председательство в первом собрании предоставлялось уездному предводителю дворянства, во втором – губернатору. Уездное присутствие включало и земского начальника соответствующего участка. Оппозиция особенно возражала против обоих председательствующих лиц. Кадеты предложили поправки, которые, в частности, устраняли из состава присутствий предводителей дворянства и губернатора.[27] Вторая из этих поправок соответствовала приложенному к докладу комиссии особому мнению Леонова.[28] При 2-м чтении оба списка прошли в редакции комиссии, при 3-м же октябристы согласились[29] на кадетскую поправку к ст. 156, которая была принята комиссией и затем Думой.

В правительственной редакции особенно важные решения волостного собрания восходили на утверждение уездного совета, а некоторые – даже губернского (ст. 69 правительственной редакции). Комиссия передала эти полномочия соответственно уездному земскому собранию (ст. 158) и губернатору (ст. 159). Правительство безуспешно настаивало на том, чтобы важнейшие постановления утверждались соответственно уездным и губернским присутствиями.[30] Обе статьи прошли в редакции комиссии.

Итак, проект комиссии уменьшил роль земского начальника (ст.ст. 70, 168, 169), но сохранил за ним ряд важных функций: поверка выборного производства (ст. 29–31), право ревизии (ст. 163), приостановление постановлений (ст. 161), прием жалоб (ст. 170), членство в уездном присутствии (ст. 153). При постатейных чтениях оппозиция добилась снятия с земского начальника всех существенных обязанностей по надзору за волостью. Остались лишь членство в уездном присутствии (ст. 153), ряд функций по приведению в действие Положения о волостном земском управлении (см. ст.ст. 7–14, 25 и 30 соответствующих Правил в конце законопроекта) и, как ни странно, утверждение в должности волостных сотских (ст. 96).

Итоговая думская редакция законопроекта удовлетворяла далеко не всех либералов. Полноценной мелкой земской единицы не получилось. В итоговой думской редакции законопроекта, как и в правительственной, волость объединяла в себе административно-полицейские и хозяйственные обязанности. Как Государственная дума ни старалась придать будущей волости земскую окраску, избежать административно-полицейского оттенка не удалось.

Законопроект не вполне отвечал и интересам государства ввиду исключения ряда полицейских функций волости и устранения земского начальника от надзора за ней.

Остается вопросом целесообразность подобной правки правительственного законопроекта. Либеральные изменения, внесенные Государственной думой, препятствовали прохождению проекта через консервативную верхнюю палату и, следовательно, его окончательному принятию.

С другой стороны, современники не без оснований сомневались в практической осуществимости идеи мелкой земской единицы. Замена единоличной власти волостного старшины на коллегиальную управу из трех и более лиц требовала наличия на местах значительных материальных и человеческих ресурсов, которых не хватало даже в более крупной ячейке самоуправления – уездных земствах.

[1] Дело по проекту Положения о поселковом и волостном управлении // РГИА. Ф. 1278. Оп. 6. Д. 34. Л. 21 об.

[2] Там же. Л. 25 об.

[3] Там же. ЛЛ. 22 об. – 23.

[4] Там же. ЛЛ. 281–288.

[5] Там же. Л. 24 об.

[6] Там же. ЛЛ. 123–142.

[7] Государственная дума. Третий созыв. Стенографические отчеты. Сессия четвертая. Ч. III. Стб. 1686.

[8] Там же. Стб. 1685.

[9] Дело по проекту Положения о поселковом и волостном управлении // РГИА. Ф. 1278. Оп. 6. Д. 34. ЛЛ. 36 – 36 об.

[10] Государственная дума. Третий созыв. Стенографические отчеты. Сессия четвертая. Ч. III. Стб. 1763.

[11] Там же. Стб. 1805.

[12] Там же. Стб. 1336, 1941.

[13] Там же. Стб. 1963.

[14] Там же. Стб. 1973.

[15] Там же. Стб. 1974.

[16] Там же. Стб. 1972.

[17] Там же. Стб. 1974.

[18] Там же. Стб. 2152–2153.

[19] Там же. Стб. 2150, 2161–2162 (2 чтение); стб. 3715–3717 (3 чтение).

[20] Там же. Стб. 1496.

[21] Там же. Стб. 1528. Биржевые ведомости. Утренний выпуск. 1911. 24 марта.

[22] Государственная дума. Третий созыв. Стенографические отчеты. Сессия четвертая. Ч. III. Стб. 1528.

[23] Там же. Стб. 3596.

[24] Там же. Стб. 1992.

[25] Там же. Стб. 1994.

[26] Там же. Стб. 3709.

[27] Там же. Стб. 2449, 3758–3759.

[28] Там же. Стб. 3756.

[29] Там же. Стб. 3756.

[30] Там же. Стб. 3759.

Таврические чтения 2015. Актуальные проблемы парламентаризма: история и современность. Международная научная конференция, С.-Петербург, Таврический дворец, 10-11 декабря 2015 г. Сборник научных статей / Под ред. А.Б. Николаева: В 2-х частях. СПб.: Изд-во «ЭлекСис», 2016. Ч.1. С.117-125.